十載耕耘發(fā)債路 融資賦能自貿(mào)港——海南省地方債發(fā)行10周年回顧與展望

自2015年我國(guó)地方政府舉債融資新機(jī)制實(shí)施以來(lái)，海南省地方政府債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海南省政府債券”）發(fā)行已歷經(jīng)十載。10年間，海南省財(cái)政廳堅(jiān)決貫徹落實(shí)省委、省政府和財(cái)政部的工作要求，推進(jìn)海南省政府債券在支持海南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)民生改善、助力海南自由貿(mào)易港（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海南自貿(mào)港”）建設(shè)等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，深刻影響著海南省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局。海南省政府債券發(fā)行管理工作通過(guò)健全發(fā)行管理制度體系、拓展債券發(fā)行渠道、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，逐步建立起規(guī)范、有效的工作機(jī)制。

海南自貿(mào)港將于2025年12月18日正式啟動(dòng)全島封關(guān)運(yùn)作。站在新的起點(diǎn)，海南省財(cái)政廳將以更加開(kāi)放的姿態(tài)和持續(xù)創(chuàng)新的理念，推動(dòng)地方政府債券發(fā)行管理工作再上新臺(tái)階，為高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海南自貿(mào)港提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。

10年發(fā)行歷程與成效

10年的探索與實(shí)踐，海南省政府債券發(fā)行工作經(jīng)歷了從探索到成熟的奮進(jìn)過(guò)程。在此期間，海南省政府債券發(fā)行規(guī)模實(shí)現(xiàn)從0到千億元的跨越，融資成本從高企回歸合理，資金投向從以債務(wù)置換為主轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仨?xiàng)目建設(shè)，期限結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從單一到多元的合理配置，發(fā)行渠道從境內(nèi)拓展到境外，管理模式也逐步規(guī)范。這一系列積極變化，為海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐，也為海南自貿(mào)港建設(shè)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

（一）發(fā)行規(guī)模穩(wěn)健增長(zhǎng)，資金保障堅(jiān)實(shí)有力

2014年8月，經(jīng)修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》賦予了地方政府依法適度舉債融資權(quán)限。同年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）發(fā)布，構(gòu)建了地方政府債券管理的基本框架，明確了“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的改革思路。在此背景下，海南省政府債券在2015年正式開(kāi)啟發(fā)行大幕。截至2024年末，海南省累計(jì)發(fā)行地方政府債券6534.8億元2，約占全國(guó)地方政府債券總發(fā)行規(guī)模的1.03%。10年間，海南省政府債券發(fā)行規(guī)模呈穩(wěn)健增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中，2015年發(fā)行223億元，2016年突破500億元，2024年突破1000億元，年均增速達(dá)到18.9%（見(jiàn)圖1）。尤其是在2020年以后，為全力推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)，發(fā)行節(jié)奏明顯加快。持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)債規(guī)模為海南自貿(mào)港重大項(xiàng)目建設(shè)提供了穩(wěn)定、可靠的資金來(lái)源，有效發(fā)揮了債券資金在“穩(wěn)投資、促發(fā)展”中的撬動(dòng)作用。

（二）資金投向出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，支持項(xiàng)目范圍持續(xù)擴(kuò)大

10年來(lái)，海南省政府債券募集資金投向?qū)崿F(xiàn)了從以置換債務(wù)為主到以支持項(xiàng)目建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變。2015—2018年，海南省政府債券募集資金主要用于置換存量債務(wù)，每年置換債務(wù)3規(guī)模占比接近70%。隨著置換任務(wù)結(jié)束，自2019年起，新增地方政府債券成為發(fā)行主力，當(dāng)年發(fā)行規(guī)模占比接近80%。2024年，新增地方政府債券發(fā)行規(guī)模占比為58.2%，再融資債券發(fā)行規(guī)模占比為41.8%。其中，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券占新增地方政府債券的比例在逐年上升，從2015年的12.7%增長(zhǎng)至2024年的83.5%。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的資金投向領(lǐng)域也在逐步拓寬，從早期的收費(fèi)公路、土地儲(chǔ)備和棚戶(hù)區(qū)改造等傳統(tǒng)項(xiàng)目，逐步拓展至熱帶農(nóng)業(yè)、航天科技、生態(tài)保護(hù)等海南特色產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)服務(wù)于海南“三區(qū)一中心”建設(shè)。這一轉(zhuǎn)型既遵循了財(cái)政政策導(dǎo)向，又契合海南自貿(mào)港建設(shè)的實(shí)際需求。隨著資金投向的轉(zhuǎn)變與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模的增長(zhǎng)，地方政府債券對(duì)海南省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用越來(lái)越明顯。

（三）發(fā)行成本大幅下降，財(cái)政負(fù)擔(dān)有效減輕

地方政府債券發(fā)行前，海南省政府債務(wù)主要通過(guò)融資平臺(tái)公司等渠道舉借，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資成本高。地方政府債券發(fā)行后，通過(guò)置換存量債務(wù)，將隱性債務(wù)顯性化，在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也降低了融資成本。10年間，海南省政府債券平均發(fā)行利率整體呈下行趨勢(shì)。2015—2016年，在以降低化債成本為導(dǎo)向的置換政策推動(dòng)下，地方政府債券發(fā)行利率趨于下行；隨后，在金融去杠桿、市場(chǎng)環(huán)境趨緊等綜合因素影響下，地方政府債券發(fā)行利率在2017—2018年有所回升，并在2017年達(dá)到最高值4.1%；隨著利率市場(chǎng)化定價(jià)逐步深化，地方政府債券發(fā)行利率在2019年以后逐年下降，并在2024年降至2.3%左右（見(jiàn)圖2），降幅達(dá)到43.9%。這既得益于財(cái)政部的科學(xué)指導(dǎo)，也離不開(kāi)海南省合理安排發(fā)行節(jié)奏、科學(xué)設(shè)計(jì)債券期限品種、積極把握發(fā)行窗口等工作舉措。發(fā)行利率的下降，為海南省節(jié)約了可觀的融資成本，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，為全省經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力支持。

（四）期限結(jié)構(gòu)日趨合理，債務(wù)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

10年來(lái)，海南省政府債券期限結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，期限品種逐年增加，不斷朝著更加科學(xué)合理的方向發(fā)展。整體來(lái)看，平均期限呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，由2015年的6.9年逐步上升至2024年的15.1年（見(jiàn)圖3）。具體來(lái)看，2015—2018年，海南省政府債券的平均期限與全國(guó)地方政府債券的平均期限接近，期限品種以3年、5年、7年和10年為主。2019—2023年，海南省政府債券的平均期限均較全國(guó)地方政府債券的平均期限短，但差距逐年縮小，期限品種逐漸豐富。2024年，海南省政府債券的平均期限較全國(guó)地方政府債券的平均期限長(zhǎng)，期限品種完整，涵蓋2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年共8個(gè)期限品種，其中，10年期及以上品種的發(fā)行規(guī)模占比為47.9%，各期限配比更加均衡。期限品種的全覆蓋，體現(xiàn)了海南省根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、到期債務(wù)分布、投資者需求等因素科學(xué)制定債券期限的管理思路，進(jìn)一步優(yōu)化了全省政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解了省內(nèi)各級(jí)政府的短期償債壓力，平滑了集中到期風(fēng)險(xiǎn)。

（五）發(fā)行渠道升級(jí)拓展，海南自貿(mào)港影響力提升

2022年，海南省政府債券發(fā)行迎來(lái)重要突破——首次在香港發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，開(kāi)啟了境內(nèi)外同步融資的新格局。截至2025年9月末，海南省已連續(xù)4年在香港發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，累計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)到180億元。這4年間，先后成功發(fā)行中國(guó)地方政府首單藍(lán)色債券、可持續(xù)發(fā)展債券、生物多樣性主題綠色債券和航天主題債券，獲得投資者的廣泛關(guān)注和踴躍認(rèn)購(gòu)。募集資金已累計(jì)支持海南自貿(mào)港超過(guò)200個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，主要投向海洋保護(hù)、民生保障以及航天領(lǐng)域相關(guān)重點(diǎn)科研和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在發(fā)行推廣方面，多次赴港舉辦全球投資者路演，并于2025年首次在瓊舉辦非交易路演活動(dòng)，邀請(qǐng)來(lái)自中東、中國(guó)香港等地區(qū)的近20家股權(quán)基金、投資銀行等機(jī)構(gòu)代表實(shí)地參觀文昌國(guó)際航天城、三亞崖州灣科技城高新區(qū)等標(biāo)桿性項(xiàng)目，向國(guó)際資本市場(chǎng)充分展示了海南自貿(mào)港建設(shè)的階段性成果。在資金交收方面，連續(xù)使用海南自由貿(mào)易賬戶(hù)（FT賬戶(hù)）及海南自貿(mào)港多功能自由貿(mào)易賬戶(hù)（EF賬戶(hù)）進(jìn)行債券資金交收，為海南省推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，有效豐富海南自貿(mào)港跨境資金自由化、便利化的金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用場(chǎng)景。這一系列突破既依托于國(guó)家為海南自貿(mào)港提供的政策優(yōu)勢(shì)，也彰顯了海南省主動(dòng)對(duì)接國(guó)際規(guī)則的積極姿態(tài)，成為我國(guó)地方政府對(duì)接國(guó)際資本市場(chǎng)、探索制度型開(kāi)放的生動(dòng)范例。

（六）機(jī)制建設(shè)日益完善，管理效能逐步提升

過(guò)去10年，海南省積極探索、不斷優(yōu)化制度機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)地方政府債券發(fā)行管理工作提質(zhì)增效。通過(guò)制定印發(fā)承銷(xiāo)團(tuán)評(píng)估暫行辦法、承銷(xiāo)團(tuán)組建與管理辦法等制度文件，有效調(diào)動(dòng)承銷(xiāo)商的積極性和活躍性；通過(guò)與承銷(xiāo)團(tuán)成員建立常態(tài)化溝通機(jī)制，及時(shí)把握投資者的需求與市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，為債券發(fā)行決策提供有力依據(jù)；及時(shí)做好地方政府債券發(fā)行信息公開(kāi)等披露工作，有效提升債券信息透明度，增強(qiáng)市場(chǎng)信心；積極開(kāi)展債券發(fā)行研究，不斷優(yōu)化債券要素設(shè)計(jì)，使其更加符合地方財(cái)政需要和市場(chǎng)偏好。按照地方政府債券穿透式監(jiān)管和績(jī)效管理的有關(guān)工作要求，逐步摸索，初步建立起覆蓋“借、用、管、還”全流程的債券管理機(jī)制，推動(dòng)海南省政府債券發(fā)行管理工作朝著更加規(guī)范、專(zhuān)業(yè)的方向穩(wěn)步發(fā)展。

新階段海南省政府債券管理面臨的挑戰(zhàn)

站在海南自貿(mào)港全島封關(guān)運(yùn)作與“十五五”規(guī)劃開(kāi)局的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，對(duì)標(biāo)更高水平的開(kāi)放經(jīng)濟(jì)形態(tài)與治理能力現(xiàn)代化的要求，海南省政府債券發(fā)行工作面臨著從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，在項(xiàng)目與資金管理、償債能力與風(fēng)險(xiǎn)防控、市場(chǎng)建設(shè)等方面仍需要加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）項(xiàng)目管理質(zhì)量與資金使用效率有待提升

隨著海南自貿(mào)港全島封關(guān)運(yùn)作的臨近，建設(shè)海南自貿(mào)港的項(xiàng)目將更加多元，如何通過(guò)精細(xì)化的項(xiàng)目管理，使地方政府債券資金更多投向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，發(fā)揮出最大資金效益，是海南省在新階段面臨的首要挑戰(zhàn)。目前，海南省的項(xiàng)目和資金管理能力與海南自貿(mào)港建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)相比還存在一定差距。在項(xiàng)目規(guī)劃方面，需要進(jìn)一步豐富優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，特別是提高與海南自貿(mào)港重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力培育相關(guān)項(xiàng)目的比例。在項(xiàng)目管理方面，需要做好項(xiàng)目收益性與公益性需求的平衡，提升項(xiàng)目收益覆蓋債券本息的能力。在資金使用方面，科學(xué)把握資金撥付節(jié)奏，更加匹配項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

（二）地方政府債券市場(chǎng)的參與度與活躍度有待提升

對(duì)照海南自貿(mào)港更高水平金融開(kāi)放的要求，海南省政府債券市場(chǎng)在參與主體多元化和市場(chǎng)活力方面仍有一定的提升空間。當(dāng)前市場(chǎng)參與主體結(jié)構(gòu)較為單一，以商業(yè)銀行、政策性銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、基金公司等機(jī)構(gòu)為主，證券公司等交易型機(jī)構(gòu)的參與比例偏低；同時(shí)，地方政府債券以商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)持有至到期為主，二級(jí)市場(chǎng)的換手率偏低。具體來(lái)看，商業(yè)銀行作為主要的持有者，主要以賺取息差來(lái)盈利；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金具有長(zhǎng)期負(fù)債屬性，對(duì)中短期債券配置的需求較弱，未能充分入市；證券公司受較高的資金成本影響，認(rèn)購(gòu)規(guī)模相對(duì)較??；公募基金和資產(chǎn)管理公司等雖然具備較大的交易潛力，但因地方政府債券流動(dòng)性不足和質(zhì)押融資效率較低，參與的積極性不高。

（三）債務(wù)償還能力與風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)有待加強(qiáng)

近年來(lái)，隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，海南省的債務(wù)結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制優(yōu)化的必要性進(jìn)一步凸顯。一方面，債務(wù)償還壓力逐漸顯現(xiàn)。因債務(wù)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)余額也同步上升。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急處置機(jī)制仍需要完善。這需要進(jìn)一步豐富海南省的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控手段，提升應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的能力。

未來(lái)發(fā)展展望

立足10年發(fā)展基礎(chǔ)，面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì)新要求，海南省將統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，聚焦“提質(zhì)增效、開(kāi)放創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)可控”三大方向，以更開(kāi)闊的視野、更創(chuàng)新的理念、更務(wù)實(shí)的舉措，全面提升地方政府債券發(fā)行管理水平。

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目管理，提升資金使用效率

在監(jiān)管逐漸趨嚴(yán)的大背景下，海南省將持續(xù)主動(dòng)壓實(shí)責(zé)任，進(jìn)一步健全項(xiàng)目與資金管理機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證和審核，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，重點(diǎn)支持海南自貿(mào)港建設(shè)四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新質(zhì)生產(chǎn)力培育以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的項(xiàng)目，提升項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的容量和質(zhì)量；健全項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，確保債券資金投向符合海南自貿(mào)港發(fā)展定位、需求最迫切、效益最顯著的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，形成“資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目圍著發(fā)展轉(zhuǎn)”的良性循環(huán)。

（二）深化開(kāi)放創(chuàng)新，激發(fā)債券市場(chǎng)活力

持續(xù)深化債券市場(chǎng)開(kāi)放創(chuàng)新。一是創(chuàng)新債券發(fā)行方式。研究運(yùn)用續(xù)發(fā)行等方式，減少債券碎片化問(wèn)題，探索運(yùn)用含權(quán)債、分年還本等特殊條款設(shè)計(jì)，提高債券資金使用效率。二是豐富債券品種類(lèi)型。在現(xiàn)有債券基礎(chǔ)上，積極探索更多符合海南自貿(mào)港特色定位與可持續(xù)發(fā)展理念的債券品種。通過(guò)創(chuàng)新增強(qiáng)市場(chǎng)吸引力，吸引保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、基金公司等多元化投資者參與海南省政府債券市場(chǎng)。同時(shí)，繼續(xù)深化與國(guó)際資本市場(chǎng)的對(duì)接，吸引更多國(guó)際長(zhǎng)期資本通過(guò)海南省政府債券參與海南自貿(mào)港建設(shè)，提升海南省政府債券的國(guó)際認(rèn)可度和影響力，使其成為對(duì)接全球資源、展示海南自貿(mào)港開(kāi)放形象的重要窗口，為我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)制度型開(kāi)放積累更多海南經(jīng)驗(yàn)。

（三）筑牢安全底線，健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系

堅(jiān)持底線思維，持續(xù)完善海南省地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和償債能力等指標(biāo)的監(jiān)測(cè)分析。探索多元化償債保障方式，研究建立償債備付金制度，科學(xué)擬定償債計(jì)劃，平滑償債壓力，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，健全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，提升應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的韌性，確保地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，為海南自貿(mào)港持續(xù)健康發(fā)展筑牢財(cái)政安全屏障。

（四）提升管理效能，夯實(shí)發(fā)行保障基礎(chǔ)

以推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化為抓手，持續(xù)提高債券管理工作效能。一是加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在項(xiàng)目審核、資金監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控等環(huán)節(jié)形成工作合力；二是不斷培育專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍，著力培養(yǎng)懂金融、通規(guī)則、善創(chuàng)新的復(fù)合型人才，提升債券管理團(tuán)隊(duì)在宏觀政策研判、金融市場(chǎng)運(yùn)作、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的能力；三是持續(xù)加強(qiáng)承銷(xiāo)團(tuán)建設(shè)與管理，加強(qiáng)對(duì)承銷(xiāo)商的動(dòng)態(tài)評(píng)估，不斷完善考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)承銷(xiāo)商在定價(jià)合理性、承銷(xiāo)實(shí)效、后續(xù)流動(dòng)性維護(hù)等方面的綜合評(píng)價(jià)，推動(dòng)其從傳統(tǒng)承銷(xiāo)商向綜合金融服務(wù)商轉(zhuǎn)型，提升海南省政府債券在一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)的整體表現(xiàn)。

10年筑基，繼往開(kāi)來(lái)。展望未來(lái)，海南省有信心、有決心推動(dòng)地方政府債券發(fā)行管理工作水平持續(xù)提升，構(gòu)建起更加成熟穩(wěn)健、富有創(chuàng)新活力且與海南自貿(mào)港開(kāi)放能級(jí)適配的地方政府債券管理體系，以債券之力護(hù)航海南自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展，為譜寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化海南新篇章注入財(cái)政動(dòng)力。

（作者：海南省財(cái)政廳，本文原載《債券》2025年11月刊）

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編輯：王菁

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